第064回国会 公職選挙法改正に関する調査特別委員会 第3号
昭和四十五年十二月八日(火曜日)
    午前十時二十三分開議
 出席委員
   委員長 吉田 重延君
   理事 奥野 誠亮君 理事 鍛冶 良作君
   理事 久野 忠治君 理事 堀  昌雄君
   理事 二見 伸明君 理事 門司  亮君
      赤澤 正道君    小沢 一郎君
      小島 徹三君    島村 一郎君
      白浜 仁吉君    田中伊三次君
      丹羽喬四郎君    松浦周太郎君
      阿部 昭吾君    阪上安太郎君
      西宮  弘君    伏木 和雄君
      林  百郎君
 出席国務大臣
        自 治 大 臣 秋田 大助君
 出席政府委員
        内閣法制局第三
        部長      荒井  勇君
        自治省行政局選
        挙部長     中村 啓一君
    ―――――――――――――
委員の異動
十二月八日
 辞任         補欠選任
  田中伊三次君     小沢 一郎君
    ―――――――――――――
十二月七日
 公職選挙法の改正反対に関する請願(青柳盛雄
 君紹介)(第一七四号)
 同(林百郎君紹介)(第一七五号)
は本委員会に付託された。
    ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
 公職選挙法の一部を改正する法律案(内閣提出
 第二六号)
     ――――◇―――――
○吉田委員長 これより会議を開きます。
 公職選挙法の一部を改正する法律案を議題とし、審査を進めます。
 質疑の申し出がありますので、順次これを許します。丹羽喬四郎君。
○丹羽(喬)委員 公職選挙法の一部改正が議題になりましたに関連いたしまして、最近問題になっておる二、三の点を提起いたしまして、自治大臣の御所見を承りたい。
 議会主義、民主主義政治の確立発展のためには、何と申しましても国民の政治へ参加する意欲を盛んならしめることが、まず何よりも肝要でございます。それがためには、国民に基盤を持つ政党の政治活動が健全で活発に行なわれることと、選挙が明朗公正に行なわれることが、まず第一の肝要の点でございますが、最近の選挙の実態を見ますると、その目的にかなりの隔たりがあることは、まことに遺憾とするところでございます。
 まず第一に、明るく正しい選挙を行なうためには、国民に根を張った政党の政治活動を活発にいたしまして、そうして国民に政治参加の意欲を強く起こさしめること、これが第一でございますが、最近の実情を見ますると、各般の選挙におきまして、ことに地方自治体の長または議員の選挙におきまして、これと非常に遠ざかったような観が最近は非常に出てきた事実がございます。いわゆる政党なり候補者がその主義主張を述べ、あるいはまた政策を展開いたしまして、これを国民に宣伝、浸透することによりましてその賛否を問うのが理想でございますが、それとは逆に、あるいは情実、あるいはまた因縁にたよるところの旧態依然たる選挙をする向きが非常に多うございまして、かくのごときは時代逆行になるおそれもある次第でございます。
 それに、いかにいたしまして政党本位の選挙にするかということは、非常にみなが関心を持っているときでございまして、さきの第六次選挙制度審議会の議論を伺ってみましても、それらの政党本位の選挙をどうして行なうかということが論議の的になったようでございますが、いまだその結論らしきものは下されてないところでございます。
 第六次の選挙制度審議会の開会式におきまして、佐藤総理大臣も、政党本位の選挙制度の確立に積極的に取り組んでまいる所存でございます、ということを述べられておりますが、これが具体的にどういうふうな形でもって今日まで形にあらわれてきておるか、どういう方向で進んできているか、選挙事務を管掌なさる自治大臣にその点もお聞きしたい次第でございますが、戦後ようやく民主主義、議会主義政治が確立されて、政党政治がすでに国民の間に定着をした今日でございます。もう政党政治ということにつきましては、だれも否定することができない現実でございます。一時、参議院におきましては、参議院の政党化というものを非難をするような論もございましたが、今日では、その政党化はくつがえし得ぬ事実となってあらわれているわけでございまして、それゆえに第六次審議会におきましても、その答申におきまして、参議院の選挙制度につきましては、参議院が公選制をとる限りにおいてその政党化は免れ得ない、避け得られないところであるので、むしろ政党化を前提として参議院本来の機能が発揮できるような選挙制度を検討すべきである、こういうように答申に述べている次第でございます。
 すでに国民の政治意思決定は、政党を無視しては、度外視しては考えられない実情でございます。いな、政治意思決定のほとんどが政党の協力によってなされているというのが、今日の実情でございます。自由民主党はもとより、社会党も公明党も民社党も共産党も、ことごとくがその国民の政治意思決定につきまして大きな役割りを果たしている、協力をしている次第でございます。それゆえに西ドイツにおきましては、すでに憲法におきまして政党の法的地位を認め、またその政党法の第一条におきまして、「政党は、自由にして民主的な基本秩序の憲法上の必要不可欠の構成要素である」――必要不可欠の構成要素であると、その法的地位を位置づけをしている次第でございます。
 政府は、近く第七次選挙制度審議会を発足することが予想されるのでありますが、この機会に、個々の技術的な改善案件ばかりでなく、衆参両院を通ずる選挙制度のあり方につきまして根本的な審議を行なうべきであると思いますが、これにつきまして、大臣は御所見を持っておりますか。ことに最近、常に論議のまとになっております政党法の制定につきまして、その具体的検討をさるべき時期にきていると思う次第でございますが、自治大臣は、その点につきましてもどういうお考えを持っているか、伺いたいと思う次第でございます。
 西独におきましても、実際は、その憲法に認められましてから制定まで十八年の長い年月を要しているということでございますので、具体的内容の規定につきましては、これはなかなか容易なことではないと思いますが、少なくともこの政党法を制定することがいいか悪いか、その可否の論議、その結論だけでも審議会におきまして十分検討さるべきものである。そうして決定いたしましたならば、政党法の内容をどういうふうにするか、現在現実に政治をになっている各党共通なカテゴリーは得られないものかどうか、範疇はつくられないものかどうかということの検討、そうして、いまだに明らかになっておりませんが、政党というものの具体的定義、これだけでもひとつ明らかにしていただきたい、こう思う次第でございます。今日、政党本位の政治であるとか政党政治であるということをいっておりますが、法的にこの政党の意義さえ明らかにされない現実におきまして、どうして政党本位の政治活動、選挙運動ができるということがいえるであろうかということを、私は痛感をする次第でございます。
 今回の第七次選挙制度審議会におきましては、どのような事項をいかなる方針でもって御諮問なさる考えでございますか。ただいま申しました政党法に関する検討を御付議なさるお考えでございますか。自治大臣のお考えを承りたい、こう思う次第でございます。
○秋田国務大臣 ただいまの丹羽先生のお考え、大体私も同じような考え方をいたしております。民主政治確立のために、その基礎となる各種の選挙が公正に正しく行なわれることが必要であり、それがためにはいろいろの点が考えられますが、要すれば個人本位の選挙であったためにいろいろの問題が出、また今日問題とされておる弊害もその点に胚胎しているのではないかと考えらます。
 そこで、やはり政党本位、政策本位の争いであり、そういう点に立脚をいたしました選挙が行なわれるということが必要ではないか。要すれば公正にして金のかからない、正しく民意を反映する選挙のためには、個人本位から政党本位、政策本位の選挙体制を確立する必要がありはしないかということを考えておるわけでございまして、その意味におきまして、従来からも選挙制度審議会に各種の御答申、御意見の御開陳を求めておったと思うのでございますが、いまだその点明瞭にならずに、またいろいろの問題点もあって、当面の問題等にもかかわっておられたという点もありまして、この点、第七次選挙制度審議会において、ひとつ基本的に取り扱っていただけたらいいのではなかろうかと考えております。すなわち、丹羽先生もおっしゃいました、衆参両院を通じまして、正しく国会の機能が発揮されますように、選挙制度の基本につきまして御検討をわずらわす必要があるであろう。すなわち、それは政党本位の、金のかからない公正な選挙が行なわれるという点を中心にお考えを願ったらいいのではなかろうかと思っております。
 したがって、ここに政党本位となりますれば、一体政党とはどういうものであろうか、また選挙との関係におきまして、少なくとも政党というものを法的にどのように位置づけたらいいのであろうかという点は、当然問題になるわけでございます。この点につきまして、従来いろいろの検討もなされ、いろいろの考えも明らかにされておりますけれども、やはり政府といたしましては、選挙制度審議会等を通じまして、この点を明瞭に検討することが必要であろうと考えているのでございまして、この点もあわせ御検討を願ったらいいのではなかろうかと思っております。
 なお第七次選挙制度審議会には、以上のような趣旨のもとに、最近の人口の非常な激変に応じまして、各選挙区ごとの定員がいかにあるべきか、これは衆参両院を通じて新たに検討されなければならない問題ではなかろうかと存じておりまして、これらの点についても御検討をわずらわす必要があろうと思っております。
  〔委員長退席、久野委員長代理着席〕
○丹羽(喬)委員 大体ただいまの御答弁で、大臣の御諮問なされる趣旨はわかったのでございますが、いま最後のお話にございました人口の流動化に伴う問題につきましても、御諮問なされるように承った次第でございますが、これは先般の衆議院の総選挙の際におきましても、人口のアンバランスが非常に強いのではないかということが非常に論議をされております。これを何とかしなければならないじゃないかということが論議をされております。衆議院選挙の規則によりますれば、国勢調査の結果を例としてやるというふうに、人口を基礎として定数をきめることも例になっているようでございますが、最近の人口の動態を見ますと、都市に集中すると申しますか、流動化が非常に激しくなっております。たしか昭和三十九年でしたか、私ども審議いたしまして、その際に一部のアンバランスを是正した次第でございますが、そのときも、人口の少ないところと多いところとの差が非常に多過ぎるので、偏差をたしか二倍くらいにとった次第でございますが、二倍にとりましても、またそれからはみ出すようなところも出てきやしないか、こういうふうなことでございます。
 今日国で一番問題になっているのが、この狭隘な国土におきまして過密地帯、過疎地帯、これの問題が非常に問題でございます。過疎地帯は、どんどん減ってくる。過密地帯は、どんどんふえてくる。これをどういうふうに平均的に定着させて、そうして国土を平均的にバランスのとれたような開発をするかということが、一番大きな国内上の政治課題となっているようでございますが、それらのことを考えてみますと、このままいまの人口の流動化の状態でまいりますと、過密地帯はどんどんふえて、過疎地帯はどんどん減ってくる。それで、いま衆議院の選挙が人口を基礎とすることは、もとより疑う余地はない次第でございますが、このままでまいりますと、過疎地帯からはもう一人も代表者を送れぬ、こういうような事態を生じないとも限らない、こういうおそれも非常に出てまいります。
 昔の選挙法を考えてみますと、たしか明治三十三年から大正八年までの間でございましたか、人口のただの定数によらぬで、市部については特に優遇と申しますか、代表者を必ず出させるような仕組みになっておった。市部は、人口が三万か四万くらいでも衆議院議員を一人出した。郡部はそれの倍くらいなければ出せぬというふうな措置を、たしか相当長い期間とりまして、むしろ市の育成につとめたというようなこともございます。またイギリスの選挙の状態を見ますると、スコットランドとか南アイルランドとかいう方面につきましては、必ずしも人口の実態によらない定数の配置をしているというふうにも聞いている次第でございます。
 もとより、衆議院の定数の基礎におきましては人口をもとにするということは、これはもう疑いのないことでありますが、それに加えて、やはり地域的の要素も入れる必要も出てくるのではないかというふうにも考える次第でございますが、この点につきまして秋田大臣のお考えをひとつ承っておきたい、こう思う次第でございます。
 それに続きまして、関連でございますが、参議院の定数の是正につきましては、さきの第六次選挙制度審議会におきまして、暫定的の一つの措置として、具体的に、地方区におきまして人口の非常にふえてきたところは二人ずつふやす、それから非常に人口の減ってきたところは二人ずつ減らすとかいう案が、三案くらい答申に出されているようでございます。その答申によりますると、減らされるほうでは栃木、岡山、群馬、こういうふうになっている次第でございますが、その後の人口の異動趨勢を見ますると、いま宮城県は定数が二名でございますが、来年の五、六月の国勢調査の結果を見ないとわかりませんが、どうもそうなってきますると、それだけでなく、熊本、鹿児島も、宮城よりは人口が少なくなるのじゃないかということがいわれておる、こういうふうな実情であるように承る次第でございます。
 また参議院の地方区の性格といたしまして 地方区というものは人口の上下によりまして定数がきまっているが、これはまた地域代表的の意味を強く持っているのじゃないかということも、審議会で論議されているようでございます。それゆえに六次審議会におきましても、「参議院の地方区選出議員は地域代表という性格を有するものであり、したがって、各選挙区の定数は、人口に関係なく二名を均等配分し、その結果余剰を生ずる定数は、参議院議員の総定数から減員するか、または全国的にふり向けるべきである」というような意見も、相当たくさんあったようでございます。
 また、外国の例をとってみましても、アメリカの上院議員は、人口に関係なく、各州の代表として二名ずつ出してある。また西ドイツの連邦の議員も、各州の定員は機械的人口比例でなく、各州代表としての性格を持っているということを承っている次第でございます。
 これらの点を勘案してみますると、必ずしもいま暫定的措置として御答申なさったとおりを事実改正の基礎としてやっていいかどうかということは、まだまだ検討すべきものが多々あると思う次第でありますが、これらにつきまして、全体の構想からも関連をいたしまして、自治大臣はこの問題をどういうように考えるか、そのお考えを伺いたい、こう思う次第であります。
○秋田国務大臣 人口の激しい流動化に伴いまして、衆参両院を通じましてその定員に考慮をされなければならないということは当然と考えて、従来衆議院の総選挙の際にも、定員との関係においての人口の異常なアンバランス、これを何とか解決しなければならぬであろうということを申してまいったわけでございます。しかし、定員に関する人口のアンバランス――異常なアンバランスと申しておりますが、もちろんこの中には地域的な考慮を全然入れなくてよろしいということは考えておらないのでございまして、今日都道府県をなし、その都道府県の中に郡、市をなしておりますので、これらを中心に選挙区というものができております。これはやはり地域的考慮というものが十分されておるのでございまして、これを無視するわけにはまいらぬと思います。したがいまして、人口の激変に関しまして定員につき考慮をしなければならぬと思いまするが、その際にはやはり地域という点も基本的には十分考慮すべきでありまして、ただいま各種の例の御指摘がございましたが、そういう点も十分考慮さるべきであろうと思います。しこうして、単にアンバランスの是正というよりは、新しい人口を十分考慮いたしまして、基本的に地域性をも考慮いたしまして、この際これらの点について周密な検討を加えるべき時期に立ち至っていると考えております。
 そこで、問題の参議院の定数是正の点でございます。第六次選挙制度審議会で御答申も得たところでございまして、この御答申の趣旨は、これを尊重する方針に現在も変わりはございません。しかしながら、第六次の審議会の答申は、四十年の国調の基礎といたしまして結論が出ておるわけでございます。ところが、最近行なわれました本年十月一日の国調、これは府県別の概数が発表されたわけであります。その結果を見ますというと、四十年の国調と人口の順位等、序列もいろいろ複雑な変化を見せております。これがやはり、地域性を考慮しながら人口数を考える場合に影響を受けざるを得ないと思います。したがって、答申の御趣旨を十分尊重いたしますが、変化が非常に複雑になりました。すなわち栃木、群馬、岡山の三県を減らすという案に対しまして、熊本が岡山よりもさらに減っておる。それから、ただいま御指摘がありました参議院四名の鹿児島が、二名の定員であるところの宮城よりさらに減っておる。こういうことになりますと、御趣旨を尊重すると申しましても、具体的な数の当てはめについていろいろの問題が考えられてくるわけでございます。したがって、答申の趣旨を尊重する国の方針に変わりはございませんが、しかし、実際上それではどういう案にするかと申しますと、そのまま持ってくるわけにはいかない実情でございます。そうすると具体的にどうしたらいいか、そういうことにつきましては、これは相当慎重な考慮を要する問題があろう、御答申のままにはどうにも法案にはできないということで、その点、いま事務当局にも検討を命じ、いろいろと苦慮いたしておるところでありますが、答申のままは出せないという事態でございます。
○久野委員長代理 関連質問の申し出があります。これを許します。林百郎君。
○林(百)委員 丹羽さんの最初の質問でどうもはっきりしない点があったので、もう少し詰めて、三点ほどお聞きしたいと思います。
 丹羽さんは、政党本位の政治活動が必要であるという立場から、政党法を制定すべきではないか、西ドイツの例などを援用されまして、この政党法について、第七次選挙制度審議会にこの方向に向かって諮問をするのかどうかというような意味の質問をしたと思います。これに対して、そのものずばりの回答がない。政党法を制定するという方向でのお考えを、政府並びに選挙部長にもお聞きしたいのですが、持っておられるのかどうか、あるいは第七次選挙制度審議会にそういう方向での諮問をされるつもりであるのかどうか、そこをもう少し明確に答弁願いたいと思います。
○秋田国務大臣 声が少し小さかったかもしれませんが、私は、はっきり申したつもりでございます。すなわち、政党法の必要性あるいは、したがって政党の定義等につきましては、従来第六の審議会でもいろいろ御議論があったと伺っております。したがって、今回はさらにそれらの御議論を詰めていただきまして、両院を通ずる国会の機能発揮のために、選挙制度の根本と関連をいたしましてこの点を御審議願いたい、こう考えております。
○中村(啓)政府委員 政党につきまして何らかの法的な対象にするのが適当かどうかという議論につきましては、選挙制度審議会におきましても、かねてから論議をされておる問題点の一つでございます。一つの考え方としては、政党の本来の生まれ出た経緯から見まして、いわゆる法制の対象になじむべきものではないというお考え方と、またもう一面は、最近の政党のお占めになります大きな公共的な役割りという点から、政党について、少なくとも、先ほど丹羽先生のお話にもありましたが、政党のお力が十分発揮できるような方向で、それに必要な法的な手当てをすべきではないかという議論と二つございまして、従来とも、その二つの側面のどちらにポイントを置くかということで、審議会では大いに議論がされてきておるところでございます。
 それにつきましては、ただいま大臣からお話のありましたように、さらに引き続き審議会の論点とされていくものと存じておりますが、技術的な側面におきましては、これほどりっぱであり、これほど大事だといわれておる政党の定義がいまの法制の中でございませんので、そういう意味では、たとえば選挙の際に、いわゆる確認団体制度というような技術的な法制をとらざるを得ない面がありますとか、その他万般の面で、技術的には問題点はあると思っております。まあしかし、事柄が事柄でございますので、この論議につきましては、関係の御方面の論議がうんと積み重なつくほんとうに政党らしい政党について必要な法制が裏づけになるということになってくれば、好ましい方向だとは思っております。
○林(百)委員 そうすると大臣、第七次選挙制度審議会に、政党法を制定することの方向で政府のほうから御諮問はなさるのですか。
○秋田国務大臣 そのものずばりで政党法の制定について検討願いたい、こうするかどうかはきめてはおりません。
 ただ、もう一つお断わりを申し上げておきますが、私が政党法の制定なりあるいはその定義等について御検討をわずらわしてみたいと考えておるのは、必ずこれをそういう形でしなければいけないとまではっきり断定をして申しておるわけじゃございません。この点につきましては、先ほども申し上げましたとおり、いろいろの議論がございます。
○林(百)委員 だから、政府がそのことを諮問するかどうかを、そのものずばりでお答え願いたい。
○秋田国務大臣 諮問をするにしましても、諮問をどういう趣旨でするかという気持ちが大事だと思います。そういう点について、いろいろの点がございましょうから、検討願うという意味で諮問をわずらわしたいと考えておりますが、これを表面に書くか書かないかの問題につきましては、まだきめておりません。
○林(百)委員 諮問なさるというわけですね。
○秋田国務大臣 その趣旨を含めて考えておるということでございます。
○林(百)委員 これは非常に重大な問題ですから、私も実は質問の中で考えていたところを丹羽委員が質問されましたの三私も関連質問したのです。関連質問ですからこれで終わりますが、事は非常に重要だと思うわけです。これは言うまでもなく、日本の国の憲法二十一条では集会、結社の自由は保障されているわけなんですから、その結社の自由に対して政党法、あるいは選挙部長は、確認団体というようなことばでは不適当だから、何とかその辺を、政党というような内容を持ったような表現あるいは実質を備えたものに切りかえたいというような御意向も聞こえたわけですけれども、これは非常に重要な問題だと思います。ことに、西ドイツの例を丹羽さんが援用されましたが、西ドイツに至っては、共産党は政党の中に入ってはおりませんので、これはわれわれにとっては決定的に重要な問題でございます。そういう意味で、私が関連質問したことをよく心にとめていただいて――これは日本の民主主義の根幹に関する重大な問題になります。ことに共産党にとっては決定的に重要でありますし、憲法二十一条に結社の自由というものがありますから、その政党がどういう役割りを果たし、そういう政党がどのようにセレクトされ、その政党がどのように育成されるかあるいは育成されないかということは、主権者である国民が判断すべきものであって、政府のほうから、政党というものはこういうものだときめるべきではない、私はこう考えているわけです。
 先に結論を私のほうで言いましたけれども、私は、自分の質問のときにこれをまた展開いたしますが、その点について、もし御見解があるならば自治大臣と選挙部長の答弁を聞かせていただきたい。政党法を制定するという方向での第七次選挙制度審議会への諮問ということについては、これはやるべきでない、政党法を制定するという方向での議論を誘発するような諮問を、政府みずからはやっていくべきではないのではないか、こういうように考えております。その点をお聞きして、私の関連質問を終わります。
○秋田国務大臣 ただいま林先生から御指摘の問題、よく私たちも存じております。したがいまして、今日の個人本位の選挙を何としても政党本位の、政策本位の選挙制度に変えていくとなりますれば、政党という観念がございますから、この問題をどう取り扱うべきかということは、当然慎重な考慮を要する問題になりますので、その関連において、一体政党には政党法という観念をはっきりさせて、これをどう選挙法との関連において取り扱うべきであるかという点につきまして、いろいろ御意見を承ってみたい、こう言っておるわけでありまして、必ずこれをつくらなければならないというものでもなかろう、あるいはそういうものをつくらなくても、政党本位の選挙法というものができるのであろうか、できないものであろうか、その際に、政党というものの取り扱いをひとつ法定することがいいのであろうか、悪いのであろうか、こういう点について、やはり政府だけでなく、民間各層からの有識者を集めました審議会に考えていただくことが必要であろう、こういう趣旨から申しておるわけでございます。
○丹羽(喬)委員 ただいま関連で、林委員からの御質問がちょっとございました。私が言っておりますのは、西独の政党法の例でございます。共産党を除外している。私は冒頭にも言いましたとおり、国民の政治意識形成には、自民党はもとより各政党、共産党もそれに非常に努力し、参加をしているということをはっきり言っているわけでございます。現実の合法政党は、ことごとく、これはりっぱに国民の民主主義政治、議会主義政治を高揚するのに非常に大きく役立っている。私は、こういう確信のもとにいま言っている次第でございます。
 それとまた、確かに政党法をつくることによりまして、あるいはその政党の活動の自由を大きく制限をするのではないかという御意見もございます。また、英米法流に考えますると、こういったようなものはむしろ自然に放任しておいたほうがいいのではないかという意見も相当ございます。今日、日本の実情を見てまいりますると、これだけ大きく国民に定着をしている政党、しかもこの個々の集団の集まりである政党が、個々の個人の意思でなく、政党としてのはっきりとした意思を持って行動するようになってきているというようなものに対しまして、やはりある程度の法的地位を与え、それに対する権利義務をはっきりと出すほうが、これからの政治活動、選挙活動につきましても非常に公明になるのじゃないか、私はそういう論者でございます。これは自民党としてきまっているわけではございませんが、私個人としてはそれを強く考えている次第でございますので、私の意見を申した次第でございます。
 しかし、ともあれ、ほんとの意味におきまして、この政党法を制定することがいいか悪いかという論議もまだ十分に煮詰まっていないのが、いまの審議会の実情でございます。でございますから、一体それをやった場合に、政党法を制定した場合に、どういう政党の活動の自由を制限するような結果を招来するか、あるいは、むしろこれを法的地位を与えることによりまして、国家の財政的の援助もあるか、法の保護もあるかというような点で、むしろ政党がますます国民との密着性を増すのではないか、どっちのほうが利益があるかということもひとつ正式に論議をしていただきたい、そういうためにも諮問の一項に付議していただきたい、こういう考えで私は申し上げている次第でございますから、この点を大臣はお考えの上で一歩前進していただきたいと考えておる次第でございます。
 それからその次に、政党並びに政治団体の政治活動の自由、これはもとより当然のことでございます。それゆえに、選挙時におきましても政党の政治活動としては束縛すべきでない。ことに文書、図画等については束縛すべきじゃないという議論が出てまいりまして、第五次の答申のときにおきまして、文書、図画につきましては大幅に制限を解除する、こういうことになりまして、私は趨勢としてはこれは当然のことだ、こう思う次第でございます。
 しかし、それらもあまり行き過ぎてまいりますと、これが政党の活動であるか選挙運動自体であるのかということが非常にまぎらわしくなる点もあるし、それから一般の国民から見て、ここまですることが、はたして国民が自由投票、秘密投票する上におきまして効果があるか、むしろこれは非常に圧迫になるのではないか、逆効果になるのではないかというふうなおそれさえも出てくる問題も生じてくると思う次第でございます。先般のある自治団体の首長の選挙におきまして、私もそこに、運動にしばらく参った次第でございます。その際におきましても、普通ならば毎日機関紙は出す、ビラは配布するというのが通例であるといたしましても、その選挙運動中は一日に二へんも三べんも機関紙を出す、ビラを出す、各戸に戸別訪問してそれを配り回る、またシンボル・マークなるものを各戸に貼付を強要する、こういったような事態が、これは必ずしも一党とは由しません、一党がすれば各党もする、こういうことになりまして、ここまでしてどうであるかといって、これが非常に市民のひんしゅくを買った例もある次第でございまして、これもやはり節度がございます。もちろん、ある程度の自由は原則でございますが、その自由が行き過ぎてまいりますと、そこに大きな弊害もある。それがためにばく大な経費もかかる、こういうふうな問題も出てくる。これらの事案は、一都市に限らず、最近は所々方々に見られてくる次第でございます。
 おそらく今回の公職選挙法の一部改正につきましても、そういう考えで一部の手直しをなさる法案が出ると思う次第でございますが、それらの点につきまして、秋田大臣の御所見をひとつ承りたいと思う次第であります。
○秋田国務大臣 政党の政治活動が自由であるべきは申すまでもありません。その趣旨の改正が最近行なわれたばかりであることも、また事実でございます。しかし、京都の知事選挙に端を発しまして、ビラあるいは機関紙等の発行、配布の過度な状態が、世人の目に余るものがあるようになってまいったわけであります。この点につきまして世論が出まして、自由そのものは、もちろんこの基本方針を貫くべきであるけれども、過度な行き過ぎ、無益な行き過ぎによりまして、かえって公正な選挙の実態を乱し、あるいは秩序を乱し、節度を著しく阻害し、かつは現実的に非常に金がかかり過ぎる弊害が感ぜられるに至りました。
 そこで、これにある程度の、最小限度の規制と申しますか、秩序を維持するための規定を設けることは、何も自由そのものの原則をなくすものではない、むしろ選挙の公正と秩序のために望ましいのではなかろうかという声が起こってまいりまして、われわれとしてもその正当性を認めまして、今回の公職選挙法の一部改正の法律案を御提案申し上げ、御審議を願うわけであります。要はこの内容の問題であろうと思うのでありまして、行き過ぎ是正の名に隠れまして過度な取り締まり規則を設けるということは、自由の名のもとに行き過ぎが行なわれると同様、また自由そのものを拘束し、窒息せしめるおそれが十分ありますので、その点に配意をいたしますれば、自由にして、しかも金のかからない、実質的に公正な、秩序のある公職選挙を維持する本来の趣旨に合致するものである、こう考える次第でございます。
 以上の考えのもとに、今回の法案を御提案申し上げた次第でございます。
○丹羽(喬)委員 次に、最近の情勢を見ますると、選挙年齢の引き下げの問題が各方面で論ぜられているようでございます。これは大体におきまして、投票権者を十八歳にしたらどうか、こういうことが問題になっているようでございます。また、いろいろそれを熱心に運動している人もございます。もとより、青年の政治に対する関心を高からしめる意味からいたしましても、選挙年齢を引き下げるという傾向は好ましきものでありまして、決してこれは否定すべきものではないと私は考える次第でございます。
 すでに英国では、選挙年齢の引き下げは実施されていると聞いております。またアメリカ、西独等におきましても、法案はすでに制定されて、実施時期をまだきめていない、こういうふうな実情でございます。
 漸次文化が進むにつれまして、青年の政治活動を高めていく、政治意識を高めていくということはもとより必要でございまして、わが国も将来におきましては、その方向に沿っての検討がさるべきだと思う次第でございますが、しかし、この問題は、ただに年齢を引き下げて政治参加をさせる、直接投票権を与えるということは、選挙法だけの問題でなく、全体のわが国の法体系の上からも十分これを検討していただかなければならない問題を多々含んでいるんじゃないかと思っておる次第でございます。
 御承知のとおり、私が言うまでもなく、すでに民法第三条におきまして、法律行為能力を二十年とはっきりきめております。刑法におきましても犯罪能力を定めておる。いろいろ問題があろうかと思うわけでございます。特別法にもいろいろ問題がある。でございますから、これらの問題は、やはり所管なさる自治省といたしましても、これは一般の審議も必要でございますが、法全体の上からこれらの問題はどこに落ちつけたら適当だろうか、それからまた、そういう方面におきまして、それらの政治能力の持っている問題が法律行為能力にも及ぼすであろういろいろの問題がございますので、ただ審議会に諮問するというようなことでなくて、これは政府として全体の法体系の上で、世論も聞きつつ、全体の年齢を引き下げる問題をどういうふうに考えるべきであろうかということにひとつもうお取り組みになって、そうして検討をしてしかるべきだ、こう思う次第でございますが、この点につきまして、自治大臣はいままでどういう措置をとっていらっしゃるか、また、これからどういう措置をとろうとされるか、これらの問題についての心がまえ、そうしてこれらについてのどういう各省との連絡をとるかというような点につきまして、御所見があれば承りたい、こう思う次第でございます。
○秋田国務大臣 選挙年齢引き下げの問題は、最近やかましい問題になっております。ことに青少年犯罪と関連をいたしまして、少年法の改正というようなことがいろいろ論議されておるところであります。わが国は、成年満二十歳、これをもって選挙権付与の年としておるわけでございますが、最近、ただいまお話がございましたとおり、英国では十八歳に引き下げ、すでに選挙を実施いたしました。アメリカ、西独等の法案可決の実情もございます。しかし、ヨーロッパその他諸外国におきましては二十一歳というところも相当ございまして、日本の選挙年齢二十歳ということは、決してその点からは高いとは申せないと思います。
 しかし、最近の社会、経済のいろいろ進展状況とも関連をいたしまして、この問題は考慮すべき問題であろうと思います。法律立法技術上の問題からも、民法、刑法その他との関連において、お説のとおり法体系全般を考慮いたしまして検討されなければなりません。また、いろいろ行政上の各般に配意いたしまして検討さるべき問題であろうと思います。したがいまして、閉会中の当委員会におきましても、選挙制度審議会に直ちに諮問すべきであるという御議論もございましたが、政府といたしましては、政府部内においていましばらく世論の動向、青少年の政治意識の調査、各種法令等の法体系との関係等を調査検討をいたすべき段階であろうと思いまして、先般、選挙の実情等をヨーロッパにおいて行政局長をして調査せしめ、その際にその点の検討を命じた次第でございます。引き続き関係各省と連絡のもとに、この問題を検討中でございます。
○丹羽(喬)委員 最後に一つ伺いまして、質問を終わりたいと思う次第でございます。
 選挙が明朗に公正に行なわれることは、何より国民が政治に対する信頼感を増して、民主主義、議会主義政治の基礎を固まらしめる一番の肝要なこと、まず第一歩だと思う次第でございます。もとより、国民に対しまして政治意識の高揚をはかり、民主主義、議会主義政治の確立のための宣伝啓蒙ということは、実は政党本来の仕事でございまして、これは自由民主党はもちろん、野党の各党におきましても必死になって、日夜挺身してこれをやっていることと思う次第でございます。それゆえに、また再び西独の政党法を引き合いに出して恐縮でございますが、その政党法によりますと、「政党は、特に世論の形成に影響を及ぼし、政治教育を振興し、及びその発展に尽くし、市民が政治的活動に積極的に参加するための推進力となり、公的責任をになうことのできる有為の市民を育成し」云々と規定している。政党はかくのごときものであるということを規定をしている次第でございます。しかしながら、わが国には、まだ政党法もなければ、あらゆる法律におきまして、政党に対する何らの保護も、あるいはまた財政的国の援助もございません。ないけれども、われわれはほんとに日夜国民に接触し、身を挺して今日、民主主義政治の確立のため、政治意識高揚のために毎日努力を続けている実態でございます。
 しかし、これを今日そのままに政党だけにさせておいて、政府はぼう然と手をこまねいていていいか、政府も何らか政党のこういった仕事に対して協力をすべきではないかということは、私は当然のことだと思う次第でございます。それに選挙の浄化、選挙の公明化、選挙の明朗化のために、かつては明正運動といったものを自治省、政府が主体になって各地方で活発に行なって、政治教育の普及にもつとめられ、政党の毎日の運動に協力されるということがあった次第でございますが、今日の実態はどうであるか、私はほとんどその影をひそめているのではないかと思う次第でございます。私どもの地方に帰りますと、わずかに成人式の日に選挙管理委員会の委員長が出て、君らは成人になったのだからこれから選挙権を持つのだとかなんとか、五分ぐらい演説をする。それでおしまいである。年に一回きりだ、こういうふうな状態でございます。
 選挙の浄化のごとき、そして民主主義の基本を確立するための思想の啓蒙宣伝のごときは、常時行なわなければ意味がない次第でございますが、これらに対しまして、その選挙の主管であるところの自治省はいままで何をしていたか。ことに去年からことしに入ってどうしていたか、私ははなはだ寡聞でございますが、これらにつきまして、ほんとうの意味でもって政党と一緒になって、これらの民主主義意識の高揚のために宣伝をしたいという実例をまだ聞いていない。ことに私は遺憾に思いますのは、私は官僚組織をふやせとかいうことを言っているわけでないし、またそういうことは必ずしも賛成じゃございませんが、かつての行政機構改革のときに、自治省は局が少ないからしかたがないかと思いますが、一番大切な選挙局を部におろす、そういったような認識で、これからの大きな選挙粛正というか、選挙浄化といいますか、公明化といいますか、そういった運動がほんとうにできるかどうか、公正なる選挙事務の執行ができるかどうか。これは実際は秋田大臣の責任じゃございません。そのときは大臣ではおいでになりませんからあれでございますが、私は自治省の良識を疑った次第でございます。こういうようなことで、はたしてこれからのほんとうの選挙の公明化、明朗化、公平なる選挙を行なうところの気魄を持っているかどうかということを憂慮をする次第でございます。
 私はそういう意味におきまして、政治の基盤、国民の信頼を増すもとはまず選挙にある、これならりっぱな選挙であるといって国民が安心し、信頼するところから民主主義の政治の第一歩は始まるという観点に立ちまして、これらにつきまして一大気力をもちまして機構も充実する、活動も充実するのが一番肝要だと思う次第でございます。その点につきまして秋田大臣の御所見を承りまして、私の質問を終わりたいと思う次第でございます。
○秋田国務大臣 正しい選挙の必要性を十分国民ないしは住民に自覚、認識をしてもらい、かつ政治意識を高めていく、これに対するいろいろのPRなり施策、配慮をすることの必要性は申すまでもございません。先生御指摘のとおりでございます。この点について自治省の過去の施策が十分でないばかりでなく、選挙局を選挙部に、行政の合理化、整理の名のもとではありますが、格下げしたことについてのいろいろ御指摘がございました。われわれといたしましては深く反省をいたすところでございます。私の責任を持ちました今年の初めから今日に至る間におきましては、この点につきまして心がけたわけでありますが、微力にして十分活動できなかったことを、私自身も反省をいたしておるわけであります。この点につきましては、ひとつぜひ機構及びその機能の改善強化をはかりたいと考えておるところでございます。
 選挙管理上の問題が最近しばしば起こっておることも、まことに遺憾でございますが、同時に、この点につきましてもわれわれとしては責任を痛感する次第でありまして、地方の行政面における選挙管理機構及び機能の充実強化につきましても、地方公共団体の理事者当局にもいろいろお願いを申し上げておるところでございますが、中央におきまして、自治省内における選挙関係の機構及び機能の充実につきましても、われわれは大いに考えていかなければならないと存じております。そのあらわれとして、来年度の予算概算要求に選挙部を選挙庁に昇格せしめまして、啓蒙の点、あるいは選挙制度審議会の事務局としての機能ないし選挙管理上のいろいろの機能の充実につきまして体制を整え、かっこれが実効のあがるようにいたしたいと考えておる次第でありまして、これが実現に十分熱意を込めて努力いたす所存でございますので、諸先生の御協力、御指導をお願い申し上げる次第でございます。
○丹羽(喬)委員 これで私の質問を終わります。
○久野委員長代理 午後二時から再開することとし、この際休憩いたします。
   午前十一時二十七分休憩
     ――――◇―――――
   午後二時十八分開議
○吉田委員長 休憩前に引き続き会議を開きます。
 質疑を続行いたします。堀昌雄君。
○堀委員 最初に、内閣法制局にお伺いをいたします。
 今度の選挙法改正の最も重要な部分は、政党活動に関する部分がこの法律改正の中で一番重要な部分であります。けさほども丹羽委員から、これらの問題について質疑がございました。
 そこで、実は公職選挙法には第五条の二第三項で、初めてこの法律の中で「政党」という文字が出てくるわけであります。中央選挙管理会の構成の問題でありますが、「前項の指名に当っては、同一の政党その他の団体に属する者が、三人以上とならないようにしなければならない。」これは、公職選挙法の条文中最初に政党ということばが出てくるわけでありますけれども、実は公職選挙法そのものをずっと読みますと、この中には政党の定義はないわけです。一方、政治資金規正法は、その第三条で、「この法律において政党とは、政治上の主義若しくは施策を推進し、支持し、若しくはこれに反対し、又は公職の候補者を推薦し、支持し、若しくはこれに反対することを本来の目的とする団体をいう。」こうなっておりまして、協会その他の団体との区別は一体どこにあるかというと、「政治上の主義若しくは施策を推進し、」というところが、「政党以外の団体で政治上の主義若しくは施策を支持し、若しくはこれに反対し、」そのあとから同じようになっているわけです。一体政党と政治団体というものの区別が、政治資金規正法によれば「施策を推進し、」ということが入っているか入ってないかだけの違いがある、こういうことになっているのですが、一体公職選挙法にいう政党というものの定義は何か、ちょっと内閣法制局からお答えいただきたいと思います。
○荒井政府委員 政治資金規正法におきましては政党の定義があるにもかかわらず、公職選挙法においては、その政党の意義について定義の規定が設けられていないではないかという御指摘でございます。
 今回、政党その他の政治団体の政治活動についての若干の規制に関する改正をいたしましたけれども、これは現行の公職選挙法の規定の上に載っております。公職選挙法は、昭和二十五年に議員立法として制定されましたので、その昭和二十五年以前に、同じ選挙の公正を確保する、あるいは政党、協会その他の団体等の政治活動の公明をはかるという趣旨、目的をもって政治資金規正法が昭和二十三年に制定されておりますので、そのいわば親類関係の法律である、その選挙の公正を確保するという目的をもって制定された昭和二十三年の法律で、政党あるいはその他の政治団体というものに対する概念が一応でき上がっているということを前提として国会で御制定になったものというふうに考えておりますし、この五参はじめ、あるいは八十六条でありますとか、二百一条四以下の規定でありますとか、従来その執行について別段の支障は生じておらなかったのではないのかという意味におきまして、今回きわめて部分的な改正をいたします際に、ことさらあらためて新しい定義規定を設けるというようなことはいたさなかったわけでございます。
 それからなお、政党とその他の政治団体といいますか、団体との差異につきましては、政治資金規正法の第三条では、確かにおっしゃいましたように、政党については「政治上の主義若しくは施策を推進し、」という点が特に掲げて書いてあります。そのほかにその施策を「支持し、若しくはこれに反対し、又は公職の候補者を推薦し、支持し、若しくはこれに反対することを本来の目的とする」というふうに、政党のほうには書いてあります。それが、その他の団体のほうにおきまして、は、ただ「目的を有するものをいう。」とされておりますので、、これは付随的な目的を有する――本来の目的とされているものに対して、それほど本来でない状態のものを主として称しているんではないかというふうに考えられると思います。
○堀委員 この規定は、非常に何といいますか抽象的概念であって、やはり私は政党というものが、この文字を使われる以上は、本来その形態といいますか――これは政党法ではありませんから、何も私は中に、いろいろこれを越えなければ政党でないとかあるとか、そういう議論をする気はないのでありますけれども、現在の政治活動に関する問題は、政党とその他団体というものを実は同列に扱っているわけですね。ところが、政党とその他団体というのは、形態なり内容においては著しく違う。ここに単に書かれた「その施策を推進し、」あるいは「本来の目的とする」などという程度の差ではないと、私は実は認識をしておるわけです。
 御承知のように、現在わが国では、国会に議席を持っております政党が政党として認められておるわけですけれども、これらの政党と各種地方選挙その他においてつくられる政治団体とは、これはもう私の感じからすれば、なるほど似ておるところはありますけれども、しかし、本質は非常に違いがあるのではないのだろうか、こういう感じが強くしておるわけであります。その点で、実は政党その他団体とこれを十ぱ一からげにして、そこから政治活動の議論をしようという発想は少し問題があるのではないだろうか。そのことは、政党法という非常にビビッドなものをつくっても、現在のいま書かれている政党とその他の政治団体というもののある程度明確な定義を行なうことができるならば、おのずからあとの政治活動その他の関係については、ある程度区別が生じても差しつかえないのではないか、こういうふうに実は考えているわけですが、自治大臣、この点はいかがでございましょうか。
○秋田国務大臣 お説のような感じがいたしますから、なおよく検討してみたいと思います。
○堀委員 検討してみたいとだけ言われた程度では、実は困るのです。それはなぜ困るかと申しますと、政党というのは、要するに本来ある一つの政策を推進することが日常の業務なんですよ。その推進をすることを業務とし、その組織、形態がそこにあるというのが私は政党だと思う。ところが、その他の政治団体といわれるものの多くは、ある特定の選挙というものに関して政治団体がつくられるというのが、今日の一般的な現象になっているわけですね。もしそれが日常業務を持ってここに書いてあるように、本来の目的とし、業務として政策を推進し、やっていこうということになるならば、これはもう今日政党という体をなしているのじゃないか、こう思うので、非常に差異がある。その差異があるものを、ただいま実は十ぱ一からげで法案が出されているし、これまでこの点に触れて公職選挙法の改正の論議をされたように、私は思わないわけです。
 そこで前段、きょう丹羽さんが政党法の問題を含めて質問があり、大臣の御答弁もありましたけれども、私は、政党法をそんなに急ぐ必要はないと思っております。政党法を急ぐ必要はないけれども、少なくとも法律に政党その他団体というようなことばを用いる以上、議員立法だからそれでいいというわけには今日ならないと思う。今日これは、国の法律としてそれが通用してきているものですから、当然この次の公職選挙法の改正を行なう際には、ひとつこの政党とその他団体については、もう少し明確な定義を与え、その定義に基づいて、その実態との関係でその政治活動がおのずから区別されるようになるのが本来の筋ではないだろうか、こう考えるのでありますが、大臣いかがでありましょうか。
○秋田国務大臣 大体その方向でけっこうだと思います。しかしながら、さらによく検討いたしたいと思います。
○堀委員 それでは、次回の公職選挙法の改正に際しては、ぜひこの問題を取り上げていただくということを確認いたしまして、問題を次に進めることにいたします。
 そこで、ちょっと伺いますが、政治活動あるいは選挙活動、こういうものが一般に行なわれるわけでありますけれども、この政治活動や選挙活動というものを、最も望ましい方法、手段でその目的を達成しようとするならば、そういう方法、手段として望ましいものは何ですか、自治大臣。
○秋田国務大臣 やはり公正に民意を反映するような仕組みが望ましいので、それにはやはり政党本位と申しますか政策本位の選挙が行なわれる、しこうして、それは自由の原則をたてまえとして行なわれるということが望ましいのではないかと思っております。
○堀委員 いまのは、一つの要諦でありますけれども、その要諦を達成するのは、言論と文書によってその政党の施策、考え方を国民に周知徹底させ、それに基づいて国民の意思が選挙によって表示されるということが、私は今日の近代的民主主義社会の望ましい方法、手段だ、こう思うのでありますが、それでよろしゅうございましょうか。
○秋田国務大臣 その点は異議はございません。
○堀委員 そこで、これは選挙部長でけっこうですけれども、いま民主主義の先進諸国で、政治活動、選挙活動に言論や文書の活動を制限しておるところがあるでしょうか。
○中村(啓)政府委員 各国の選挙に関する立法例を参照いたしますと、若干の規制を置いておるところはございます。しかし、日本の選挙法は外国の立法例と比較をして、特に選挙運動に関する規制等につきましては、非常に精緻をきわめておるということが特色であろうかと思います。
○堀委員 大臣、いま選挙部長が答えました特色というのは、近代的民主主義社会で望ましい特色でしょうか、どうでしょうか。
○秋田国務大臣 ちょっと単純には言い切れないものがあろうと思いますが、できますれば、やはりそういう精緻をきわめておるというような態様でないほうが望ましいのではなかろうかと思います。
○堀委員 そこで、もう一つの角度から伺いますと、政党の場合に限定いたしますけれども、政党の政治活動というものと選挙活動というものが確かにありますね。しかし、政党の政治活動と選挙活動というのは、選挙の告示から投票までの間というのが選挙期間でありますが、その期間中にも、選挙活動もあるし、政治活動もある、こういうふうに私は判断しておるわけです。政党の選挙活動と政治活動がある、これでよろしいでしょうね。
○中村(啓)政府委員 いわゆる政治活動の概念と選挙運動の概念につきましては、かなりこまかい議論があるようでございますが、ある意味では政治活動というのは、いわゆる選挙の際においても活動をし、選挙の際にも有効に働くという意味では、非常に広い概念であろうかと思いますが、特にいまの法制の組み立て方としては、広い意味の政治活動の中で特定の態様のものを選挙運動ということで分別をしておる、というふうに考えていいのではないかと思います。
○堀委員 そうすると、いまの答弁で、ここからここの幅のある政治活動がある、その政治活動の中で、選挙中には選挙運動というか、選挙活動というような部分がある。そうすると、ここから残りの間、やはり選挙中も政治活動はある。これは選挙中といえども明らかに政治活動であって、選挙運動でないというものがここにある、こういうことになりますね。ちょっと答弁してください。
○中村(啓)政府委員 仰せのとおりに存じております。
○堀委員 いま私どもがここで問題にしなければならぬことは、選挙の問題については、私はかねて申しておりますけれども、選挙の公正を欠くことは、自由の原則と同時にちょっと二律背反するようでありますが、片面において選挙は自由であるべきである、しかし、自由であるべきであるからといって公正が守られなくてもいかぬという側面が、私は選挙というものにはあると思います。そこで私は、その場合に公正を要求されておるのは、いまの選挙に関して公正を要求されておるのですから、本来的にいえば、その政党の行なう広い意味の政治活動の中の選挙活動、選挙運動については公正をもたらす必要があるけれども、その残りの政治活動というのは、選挙に関係しない政治活動ならば、これは、選挙前であろうと選挙中であろうとも、自由であるのが本質ではないか、こう思いますが、自治大臣いかがでしょうか。
○秋田国務大臣 たいへんむずかしい段階に立ち至ったと思いますが、しかしながら、一般論からいいますれば、公正、そして自由、この二つの概念は、概念としては別ではありますけれども実際の態様としては公正でなくてよろしい、自由な政党の政治活動というふうに逆に見ると、これは妙なことになる。やはり自由にしてかつ公正な活動が政党の政治活動にも、また選挙活動にも要求されておる、こういうふうに考えるのが私はよろしいのじゃなかろうかと考えております。
○堀委員 それでは自治大臣、お伺いいたしますが、現在の選挙が公営でされておるというのは何に基づいておるのでしょうか。完全ではございませんけれども、選挙はいまかなり公営が行なわれているわけですね。いま政党活動の公営というのはないのです。そこで、選挙の公営というのは、理論的に何をもとにしてされておるのですか。
○中村(啓)政府委員 若干技術的な点もございますので、私から申し上げたいと思いますが、堀先生が問題になさっておりますように、従来選挙運動の主体というのは、少なくとも明治二十年以来の選挙法のスタイルの中では、個人議員候補者であるという立て方でまいっておりまして、それが累次の改正で次第に精緻になって、いまの原形が大正の普選法時代にできて、そのままになっておるというととでございます。
 ただ、最近非常に政党が大きなお力を持たれるようになりますと、当然に政党は、選挙の際には政党のお立場で働かれるということになってまいります。しかし、従来は、観念的には政党は政治活動の主体であって、選挙運動の主体ではないと考えておりまして、選挙運動の主体はあくまでも個人議員候補者であるという立て方でまいっております。しかし、だんだんやってまいりますと、選挙運動期間中に入っての政党の活動は、政治活動であると申しましてもやはり選挙運動である、なかなか一線を画しがたい実態を呈するようになってまいりました。初めに御指摘のありましたように、理論的には広い意味の政治活動があって、そのうち選挙運動という概念に該当するのは限定された特定な態様の行為だとはいいながら、その面が実際問題としては、かなり選挙の面で大きな影響を持つということになりまして、 次第に、選挙運動期間中におきます政党の活動は、政治活動であっても、ある一定の秩序を持つようにしようじゃないかという動きになってまいりますと同時に、堀先生十分御案内の、直接御関係になった幾つかの改正で、次第に政党自身、選挙運動期間中は選挙運動の主体になることも認めていこうという動きになってきておるというのが、従来の立法の推移であろうかと思います。そういう意味合いにおきまして、現行法は必ずしも体系的に整理されておるとは言いかねますけれども、大体多くの面で選挙運動の主体は議員候補者でありますが、若干の面において政党が受け持っておるということになっておるわけでございます。
 そこで、現在公営制度につきましては、そういう沿革等をも背景に置きまして、議員候補者が公営の場合においては対象になるという形で、現在の法制がつくられておるということになろうかと思っておるわけでございます。
○堀委員 それは議員候補者が対象になっているわけですが、要するに公営にしておる目的は、選挙の公正を担保するという一つの手段じゃないですかね。これは法制局どうですか。私は、公営というものの性格を法律的にはそういうことだと理解しておるのですが、どうですか。
○荒井政府委員 やはりできるだけ、選挙のスタートラインに立ったところの公職の候補者が公正に選挙運動を行なうことができる、選挙活動を行なえるということが、公営制度をこれまで活用してきた大きいささえといいますか、理由であったと思います。
○堀委員 そこは自治大臣、さっきおっしゃった自由と公正というのは、何か相調和する話のようにちょっとおっしゃったのですが、私は理論的には、自由と公正というのは調和するのが望ましいですよ。調和するのが望ましいけれども、本質的には、事実は相拮抗する性格のもので、そこでつまり、選挙活動が自由になり過ぎることは、候補者間相互の公正な秩序を乱すおそれがあるということで、できるだけそれを同一条件でひとつ公正な選挙をやるということが公営の一つの土台だ、こうなっているのじゃないかと私は思いますので、私がいま公営問題に触れておるのは、要するに公正という問題は選挙に関することであって、政党活動に本来公正という制限はあるべきではない。選挙に関してはありますよ。だから、私はさっき、特定の選挙活動と政治活動という範囲を限定をした。理論構成というのはここにあるわけですから、選挙活動については公正を守る必要があると私は思っているわけです、それは政党であれ何であれ。しかし政治活動は、あなたもお答えになったように、本来自由であるという原則は、もういま中村部長が、広い意味で選挙中も政党の政治活動があります、その中で選挙活動があります――だから私は、この広い意味の中で選挙活動を除いた残りに政治活動がありますね、ありますとこうきたわけだから、こちら側の政治活動は、本来自由でなければいかぬ、こちら側の選挙活動は、公正というワクで公平の原則をかけるのが筋じゃないか、こういうふうに思うのですが、その点は大臣どうでしょうか。
○秋田国務大臣 これはなかなか哲学的問題にもなろうかと思います。公正といい自由というものをいかに概念把握をするかという問題にも関連をしてまいると思いますが、ただいま堀先生の御立論の過程はよくわかりました。そして政党の選挙活動におきまして、自由の原則と、かたわら公正というものが十分考えられなければならないということもまたよくわかり、またそのとおりだと思います。しこうして、それならそれ以外のところにある政党の政治活動、これは自由と公正と両方をやはり考えられなければならないのであって、公正はこれは考えなくてもいいということになりますと、どういうことでございますか そうすると法規との関係、節度等の問題、やはり全体としての政治活動の秩序の問題に触れてもいいというような感じを持たせるような気がするものですから、私はそこのところが少しわからないのでございますけれども、広い意味におきまして、やはり政党の広い政治活動も自由の原則に立つとともに、それはやはり社会の秩序というものを十分考慮された公正なものでなければいかぬ、私はそういうふうに解しておりますが、ひとつ御教示を願いたいと思います。
○堀委員 そうすると、いまの自由と公正ということばの概念が、ちょっと私と自治大臣と違うようです。私は、どうもここで使っておる公正という表現がよくないと思うのです。公平のほうがいいかもしれませんね。要するにフェア、公平というのかな、ちょっと日本語の適切なことばがないと思うのですけれども、要するに公平ということはある程度制限を伴うものだと私は思うのです。自由というのは、制限のないものを自由というのだと私は思っておりますから、本来自由というのは制限のないものだ、公平は制限があってしかるべきものだ、こういうふうに思います。
 そこで選挙というものは、要するにスタートラインに並んで、用意、ドンで走るときに、ともかくだれかが先に前に出て走ったりするのは公平でないのです。フェアということばはそういうものも含んでいると思います。だから、用意、ドンで公平に走らそう。ところが、その走るやつが、スパイクをはいて走るやっと、はだしと、普通の運動ぐつとで走ると、これまた公平でありませんね。そこで、いまのスポーツでは、スパイヤをはくのならみんなスパイクをはく。中には、マラソンみたいにはだしで走る人もいますけれども、しかし、おおむねそういうところで、私はいまの選挙というのは、スポーツに例をとるのは必ずしも適切ではありませんけれども、用意、ドンでランニングのようにやって、終点にだれが一番に入るか、国民がそれをどう評価するかということになるのではないか、こういう見方をしておるわけであります。だから、選挙というものについては、ある程度自由を拡大しなければなりません。日本のような、言論、文書という本来のあるべき選挙活動を精緻に制限しておるというのは問題がありますけれども、しかし、そこは自由といいながら、いま私が言うように、選挙に関しては公平という原則が必要だ。これは私の長年の立論の根拠になっているわけです。
 しかし、政治活動というのはちょっと違うと私は思うのです。政治活動というのは、ここにも書かれておりますように、この表現をとれば「政治上の主義若しくは施策を推進し、支持し、」云々、こうなっているわけです。だから、政治上の主義または施策、思想でもいいです。これを推進されるということは、幾つかの政党があって、これは公平にやらなければいかぬのだ、こういうことにならぬと私は思うのです。やはり自分たちの主義主張をできるだけ広く国民に伝えることによって、自分たちの主義主張を貫徹したいというのが本来の政党の目的でございますから、ここへ公平の原則をかけることは筋が通らない。
 だから、いままでの私の立論の過程は、選挙に関しては公平が心要だけれども、選挙に関しない政治活動は、要するに公平の必要はない、自由でよろしい、こういうふうに申し上げておるわけです。おわかりでしょうか、自治大臣。
○秋田国務大臣 御教示によりまして、初めてよくわかりました。公正を公平ということに置きかえられましたが、大体そういうことが言えると思います。
 ただ、おことばを返す意味じゃございませんが、政党の選挙活動における公平という場合も、やはり基礎の条件を平等に規定する。すなわち一定のスタートラインを同じくするというような意味において、これで十分適切とは思いませんが、理解はできると思います。政党の活動は自由でございまして おのおの長所を発揮いたしまして、これは同じスタートラインから出るというような公平を期するということはちょっとなじまないものがあって、そこに創意くふう、おのおの特色を発揮する意味において、公平ということは必ずしもなじまないと思います。こういう意味において、常識的に先生のお話はよくわかりました。
○堀委員 そこで原則は、いま自治大臣も確認をしていただきましたから、その次へ進むわけでありますけれども、今度の法案で、要するに私がいま申し上げておりました、政治活動だと考えられる選挙中の政党のビラを制限するということが提案をされておるわけでありますね。このことは、いまの私の立論とちょっと違いますけれども、おそらく政府が考えられたのは、要するに選挙中における政党の政治活動というものは、完全に選挙活動と因果関係がないとはいえないという立論の根拠に立ったんだろうと思うのです。立ったからこういうものを出してこられたのだろうと思うのです。だから、一応私の考えと別に離して、そういう立論の根拠なのかどうか、お答えをいただきたいのです。
○中村(啓)政府委員 ただいま堀先生の御指摘にありましたように、選挙運動期間中におきまして、本来全く自由であるべき政党の政治活動につきまして、特定な行為は一定の節度をもってやっていただくようにしようということに、十年くらい前から次第になってまいりました。これは御指摘のありましたように、また先ほど申し上げましたように、理論的に政治活動と選挙運動は区分し得るとしましても、実際の効用におきましては、選挙運動期間中に政党が自動車を走らされる、あるいは政党が文書を回されるというような場合に、選挙運動としての効果も持つことになりますので、いわゆる選挙運動自体については非常に厳密に、御立論のように、選挙運動についてはこれこれの方法しかいけないというやり方で立ててありますのに対しまして、政党活動については自由なんであるけれども、ただ、これらの点の行動についてはこういう節度のもとにお願いしたいというような形の規制が入ってきたというのが、従来からの経緯でございます。したがいまして、お話のありましたように、選挙運動期間中におきまする政党の政治活動は、全部ではありませんが、特定の行為は選挙運動と非常にまぎらわしい、あるいは選挙運動の効果が非常に多い、それらの点について若干の節度を設ける、そういう発想のもとに従来ともまいっており、今回一部の手直しも、同様な発想に基づいておるのでございます。
○堀委員 そうすると、自治大臣、よろしゅうございますか。要するにいまの政府の発想はそういう上に立ってますから、そのことは、私がさっきから申しておりますように、選挙期間中であるからということで、政治活動も要するに一つの公平のルールをそこへかぶせよう、自由という原則の上に公平のルールを少しかぶせようということが、今回の改正の主たるねらいになってきておる、こういうふうに理解をしてよろしいですか。
○中村(啓)政府委員 この選挙運動期間中におきまする政党の活動につきましては、堀先生の御指摘のように、選挙運動の規制の方法とはスタイルは全然違いまして、選挙運動のように、これこれしかやっていけないという規定ではなしに、政治活動のうち選挙運動とまぎらわしいこれこれについてのみ、こういう秩序でやってくださいという規制になっております。それらの考え方は、従来も今回も変わってはおりません。ただ、その中の具体的な節度の設け方について若干の手直しをしておるという気持ちでおります。
○堀委員 だから、若干の手直しをしたことは、たとえば国会議員についてはビラの頒布は三種類、地方議会及び長については二種類というのは、公平のルールをここに引いたということになるのじゃないですか。要するに、いかなる政党も三種類ですよ、二種類ですよということは、いまの私が前段から話をしてきた自由という原則の中へ、全部二種類です、三種類ですという、私の言う公平のルールをここに引いたという、そういう発想に基づいておるわけでしょう。自治大臣どうですか。
○秋田国務大臣 その面もございます。同時にやはり、私はごく常識的に考えておりますが、自由の原則を阻害しない限りにおいて行き過ぎは是正をする。その行き過ぎという中にやはり公平と公正、そういう概念が含まれておるものと、分析をすればできる、こう考えております。
○堀委員 そこで、それは、現在の地方選挙でもありますが、総選挙の場合には、現在テレビ、それから新聞、雑誌、週刊誌、これらに政党が広告をいたしますね。しかし、政党がテレビに広告を出す、ラジオで広告をする、新聞で広告をする、雑誌で広告をする、これも、私は言論、文書による政党の本来の政治活動だと思っております。しかし、それならば、いまのようにビラをひとつ制限する、二種類、三種類にする。公平にやろう、こういうことになってくるならば、この発想の上に立つならば、テレビも新聞も雑誌も、そういう広告という媒体を通ずる言論、文書の活動についても、当然やはりそこに公平の原則というものを導入すべきである、こういうことに私はなると思いますが、自治大臣どうでしょうか。
○秋田国務大臣 そのテレビとか新聞、雑誌の広告を利用するというのは、それは政党の選挙の際の活動でございますか。
○堀委員 そうです、政党の選挙の際の活動です。
○秋田国務大臣 これは私は、いま卒然として考えるのでありますが、テレビあるいは雑誌あるいは広告等によってPRされる内容、態様等はいろいろ複雑であろうと思います。まさに選挙そのもののものでございますれば、おそらく公平の原則というものはそこにも貫かれていかなければならないものだろうと思います。片一方、ビラ等でやっておるわけですから。ただ、しかし、現実はなかなかそう簡単に割り切れないものがあろうかと思います。一般の政策の発表とかそれの宣伝とかというところがありますので、もう少しその点は検討させていただいた上で責任あるお答えをいたしたいと思いますが、それがまさに選挙に関するものであれば、今後の推移によっては十分考えていかなければならないものが多分にあるのではなかろうかと、いまそういう気がいたします。
○堀委員 大臣、それでは理論構成、全然だめになるのですよ。いいですか。私がここまでずっと言ってきておりますのは――今度はこの法案で制限しようというビラですね、これは選挙用の活動に使うものじゃないのですよ。よろしいですか。これは政党活動のビラを実は自由にしたのですよ。選挙用のビラなんてものは、現在公職選挙法で、政党といえども、当該候補者の名前を書いていいということになっていないわけですよ、いまは文書については。言論はいま自由化されてきましたから、政談演説会あるいは政談街頭演説会では、候補者の名前を推薦し、支持してもよろしいとなりましたけれども、しかし、少なくともここで認められておる政党活動は、選挙活動をしちゃならぬことになっているわけです、この点ははっきりと。違いますか。
○荒井政府委員 いま堀先生のおっしゃいましたことでございますけれども、公職選挙法の二百一条の五の規定をはじめといたしまして、ビラについて特段のことを規定しておりますが、この条でいいますと、第二項には「前項第四号のポスター及び同項第六号のビラは、第百四十二条及び第百四十三条の規定にかかわらず、」――これは選挙運動用の文書図画の頒布あるいはこの掲示等についての規制でございますけれども、この規定にかかわらず、「所属候補者の選挙運動のために使用することができる。」こうなっておりまして、それは政治活動と選挙活動というものが実態として紙一重のところにあるというところから、むしろそれを表に出して公然と許容したものでございまして、ですから、政党が選挙運動期間中に頒布をいたしますところのビラにつきましても、それは所属候補者の選挙運動のためにまさに使用を認めるのだという前提で、現実の立法がされているというふうに了解しております。
○堀委員 それでは、実態はどういうことですか。そのうしろで「ただし、当該選挙区の特定の候補者の氏名又はその氏名が類推されるような事項を記載したものを使用することはできない。」こういうふうに規定があるわけですね。そうすると、いま法制局がおっしゃったように、「選挙運動のために使用することができる。」と書いてありますね。実際には、ではどういうことが選挙運動のために使用することができるのでしょうかね。実は私は、これはこう書かれていても、後段のただし書きがある限り選挙活動そのものにならぬと思っているわけですよ。政党の政策を選挙中に宣伝することをもって「所属候補者の選挙運動のために使用することができる。」というふうに書いておるだけで ほんとうに所属候補者の選挙運動のために使用するのなら、特定の候補者の名前を書かせるべきですよ。特定候補者の名前も、またその氏名が類推されるような事項も記載してはならぬと厳密に書いておいて、それを選挙運動だというのは一体どういうところにあるのか、ちょっとそこを答えてください。
○荒井政府委員 ある選挙区におきまして、所属候補者が公職の候補者として立候補しているという状態を考えますと、その際に、ある政党が、その所属の候補者に清き一票を投じてくださいというビラを多数まくということになりますと――それは当該選挙区におきましては、所属候補者は特定の一人なのでございます。そのビラの中で氏名は出ておらないといいますけれども、その実態は、わが党の所属候補者に清き一票をぜひお願いしますということで、結局その所属の候補者――これは選挙広報その他を通じても一般の有権者に周知されますし、結局そういう名前が出ていないということだけであって、実質には特定されている一人の所属候補者の当選を得せしめるための運動のために使用することができるということになるんだと思います。そして政党の定義として、先ほどから引用されております政治資金規制法では、まさに「政治上の主義若しくは施策を推進」するということが書かれておりますが、同時に、公職の候補者を推薦し、支持しようというのが政党の重大な本来の目的なんだということを書いておりますから、そういうことになるのはしかく当然であろうというふうに考えております。
○堀委員 いまあなたがおっしゃった中に、いみじくも問題があるわけですよ。よろしゅうございますか。政党というのは、自分の持っておる党の候補者を推薦し、支持するのは当然の業務ですね。それが政治活動なのじゃないですか。その候補者を推薦し、支持するのは、これが不特定ならば政治活動、特定ならば選挙活動。よろしゅうございますか。あなたがいまそこでおっしゃったように、ある選挙区で一人しか候補者を出していない政党が、わが党の候補者のために一票をと書けば、選挙活動に、そのものではないけれども、非常に近い感じを受けますね。五名の候補者が出ておるところで、わが党の候補者に支持をと言えば、これは政治活動ですよ。選挙活動にならぬですよ。要するに、私が前段階で出しているように、政党の目的はその候補者を支持し、推薦することにあるので、その候補者を支持し推薦するのは不特定なんですよ、この場合には。その法律の構成は、特定になったときに初めて選挙活動になるので、不特定ならば政治活動だ、こういう認識なんです。だから、ここに少し問題があるわけですよ。政党活動が、候補者一人を出しておられる政党と二人以上、複数出しておられる場合とは――一人の場合には、なるほど特定していないけれども、特定者に非常に有利に作用する。濃度としては、選挙活動に因果関係が深い政治活動というものである。しかし、そうでないほうはちょっと問題があるのですよ。だから、いま私が言っておるように、ここに特定の候補者というのを除外して、複数の候補者を出しておるものは、「選挙運動のために使用することができる。」とあっても、「使用することができる。」であって、それはそういう訓示を書いただけで、実際は使用できていないのだ、それは政治活動をやっているにすぎないのだ、私はこういう認識なんだが、私の認識とあなた方の認識が違ったら、違った認識をひとつ教えてください。
○中村(啓)政府委員 ただいま堀先生からお話のありました点は、純法律論として法制局からお話があったところだと存じますが、この問題は、たしか堀先生もあの当時御参画になっていろいろ議論したところのように記憶をいたしておりますが、要するに、しばらく前までは、わが党の所属候補にぜひ一票を入れてくださいということになると、非常に選挙運動になるおそれがあってあぶないんだというようなことでいろいろ議論がありまして、そこらの法体系というものをはっきりしておかなければいけないということで、一体政治活動というところでどこまで行け、どこまで行けないか、はっきりしようじゃないかということからこういう立法形式になったわけでございます。したがって、ほんとうに政治の第一線にいらっしゃる堀先生としては こういう技術的な法制化をしたということと、あの当時の議論の経緯から見ると、いまのようなお説をなさる点も、当時私も承っておりましてよく理解するわけですが、しかし、やはりいまの公選法の立て方からいって、選挙運動の意義を考えてまいりますと、立法技術的にはこうせざるを得なかったという経緯になっておるわけでございます。
 それはそれとしまして、堀先生の仰せになりました点は、いずれにしても広い意味の政治活動については、そもそも公平というようなことで一定のルールを設けていくということについて、今回初めて何らか提案をしておるものが試みようとしておるかのように――そう仰せでもございませんか。いずれにしましても、この政党の選挙運動期間中における活動につきまして、特に選挙に効果的であって、それについてはある程度秩序をとりたいというものについては、従来自動車の台数でありますとか、ポスターの枚数でありますとか、やってきております。その一連の考え方に立っておりまして、今回特に違った考え方を持っていないということを申し上げておきたいわけでございます。
○堀委員 いや、今回特にじゃないのですが、今回ここに出されておる考え方、これは一回自由にしたわけですよ。いいですか。ほかのものが残っているわけですね。ポスターとか自動車というのは自由にしていないのですよ。これは一ぺん自由にしたわけですね。政党のビラというものは自由にした。自由にする根拠はどこにあったかといえば、それは政党活動だから、選挙を政党本位の選挙にしようというたてまえで自由にしたのですよ。その自由にしたのを、表現はどうあろうとも、新たにもう一ぺん制限をここへ導入しようということでしょう。制限を導入しようということは、いま私が言っておるように、選挙運動と因果関係があるという前提に立って公平の線を引くということになったんだと思うんですよ。もし選挙運動に無関係だというのなら、これはここでやるべきでないんですよ、私がいまずっと立論してきているように。あなた方の認識に立てば、これは要するに選挙の秩序を守りたい、こういうのだから、選挙の秩序を守りたいということは、公平の原則をここに導入しようということだ。それは、たとえば一票入れてくださいというような選挙用のものもあるかもしれないけれども、実はビラその他はそうでないというのが多いんですよ。政策を訴えることのほうが先であって、実際に政党活動で、わが党の候補者に一票をなんというのはきわめて例外的なんですね。大体は政策を訴えることを主眼にしているんだから、その政策を訴えることを主眼にするそのものだけとれば、これは政治活動なんですよ。そう目されるものを、公平の原則を導入しようというのなら、いまテレビや新聞で出しておるものも純粋の政治活動ですよ。一票をというのも入っているかもしれないけれども、そういうものは一ぺん自由にしたのを、バックしてきて公平の原則を入れるというのなら、いま自由にされておるものもその点では同じなのではないか、ものの考え方として。要するにビラを三種類、二種類にするというのなら、テレビの放送も同じような条件に公平を考える必要があるのではないか。その際には、公平の考え方としては、さっき私が前段で触れた、特にテレビのようなものは公営、新聞その他についても公営の拡大ということをもって、それを公平として処理することが、いまの自由からここへ戻った形を根拠にするならば、いま自由であるテレビ、新聞紙の公営というものはこの際考える必要があるのではないか、こういうふうに私はいま伺っておるわけです。この前提の上に立ってですね。だから、自治大臣が答える前に、技術的にはどうかひとつ選挙部長のほうから答えて、あとでひとつ政治的に自治大臣のほうから答えてください。いまの私の言っているところの理論的構成についてはどうかということです。
○中村(啓)政府委員 堀先生の仰せになりましたように、政党の選挙期間中におきまする活動の中で、テレビでありますとか新聞紙あるいは雑誌等の活用、これは当然に現在もありますし、あるいは今後ますます盛んになろうかと思われます。その点につきまして、特にそれが特定の部門に非常に有利になり過ぎるとか不利になり過ぎるというような影響力が大きくて、一定の節度を持つべきだという議論がかりに出てくるといたしますれば、それは本来自由な政治活動なんであるけれども、選挙に対する影響度が強いから、その度合いの認定ということが国会でどうお取り扱いになるかということにかかわってくるかと思うのでございます。
 まあそれはそれといたしまして、それとは別に、いずれにしましても、それらの点につきましてはかなりな費用が要ることでございます。したがって、それらの費用について、当然に公的な政党の活動であるので、ある一つの秩序のもとにそれを公費負担なり公営で考えるということも、全く不可能な発想ではないと思っております。したがいまして、技術的には、テレビ等の利用について合理的な制限が全く不可能かどうかということは、もっぱら選挙に対する影響度によります。またそれとは別に、ある合理的な経費負担の基準があり得るとすれば、アメリカで問題になっておりますように、テレビに関する国庫負担の制度というようなものもないわけではないというふうに、技術的には存じておるわけでございます。
○堀委員 自治大臣、よろしゅうございますか、いま技術的にはそういうお答えなんですが、私は、こういう提案を政府が出された以上、やはり選挙期間中におけるテレビ、新聞、雑誌等の広告、宣伝等については、一定の公平な秩序というものが、片一方にも、ビラにも公平な秩序を求める以上は、あってしかるべきであろう、こう思うのです。だから、そういう公平な秩序に置くために、雑誌はともかく新聞は、すでにいま候補者に対してはそういう公平な秩序という意味で、実は新聞の公費による広告を認めておるわけですけれども、それはいまの政党の問題においても考慮に値する問題ではないのかというのが、いま私が申し上げておる大体の骨子なんです。それについては、ひとつ自治省としても前向きに検討を進めてもらいたい。予算等を伴うことでもありますから、やはり準備は必要であろうと思いますが、それらについてひとつ検討を進めてもらいたいというのが、いまの私の意見でありますが、自治大臣はいかがでございましょうか。
○秋田国務大臣 結論的には先生の御希望と一緒のことを、先ほども申し上げたと思います。テレビを選挙の際の政党の活動に関連して、これも公平の原則に入るべきものである、したがって公営と何らかのスタートラインを一緒にしたような処置をとるべきではないかということであります。私も、その点は大いに考えなければならぬ検討すべき問題であるということでございます。ただ、規定等からいきまして、またテレビの問題についていろいろ影響等ありまして、慎重に考慮をすべき点はありますけれども、これは検討に値する問題だと考えております。
○堀委員 最後に、実はこういうような形で新しく秩序を整えるということになれば、もう一つの大きい問題は、私はやはり政治資金の問題についても、これは秩序を整えるべき最も重要な課題だと思うのです。今日佐藤さんは、あれは第五次選挙制度審議会に――選挙が終わって実は私は参加をしたわけですけれども、その選挙の前には、ともかく最も緊急を要する課題として政治資金について検討を進めてもらいたいといって、第五次選挙制度審議会に総理みずから要望をされて、第五次選挙制度審議会は、そのために政治資金に関する小委員会を設けて、これを緊急、喫緊の問題として処理をして答申をして、今日何らもう影も形も、自治省はやる気もないというところへ来ておるように私は思うのです。少なくとも秋田さん、大臣になってから、政治資金規正法を提案したいなんという発言は一ぺんもないわけですよ。一体政治活動のこういう法案を提案されて、自治大臣は、政治資金規制について一体どう考えておられるのか。最も秩序を必要とする問題を何ら顧みることなくこういう法案を提案されておるということは、私はちょっと自治大臣としてはいかがであろうかという感じがするのでありますが、この点はいかがでしょうか。
○秋田国務大臣 しばしば申し上げておるのでございますが、政治資金規正法改正の問題につきましては、もちろんその必要性を感じております。さればこそ三回提案されたわけであります。しかし、これが廃案になりましたにつきましては、どうしてそうなったのだろうかという点については、やはり深刻な反省があってしかるべきであろう。そう考えてまいりますと、やはり金のかかる選挙というような点がいま問題になって、第七次選挙制度審議会に対しましても、公正な選挙のあり方はどうしたらいいだろうというようなことをひとつ根本的に考えていただきたい、ということを考えておるわけでして、そういう点を十分検討し、そこいらの検討の上に、この政治資金規正法の改正案というものは考えられるべきものじゃないか。世上、規制の問題と関連して、いわゆる両輪論というものがいわれておったようでございますが、そういう意味における両輪論ではなくて、もっと基本的にこういう点を十分考えたいという考慮のもとにせっかく考えておるのでありまして、これを捨てて顧みず、これはどうでもいいんだというような気持ちはございません。
○堀委員 今回のような提案をされた以上、ひとつすみやかにやはり秩序の問題は、何といっても政治資金の問題でありますから、この問題を特にひとつ第七次審議会に――答申はできているのですから、もう一ぺん聞くなんていったら、高橋さんもまたきげんが悪くなると思います。また何を言っているんだ、政府はわれわれにあんなに急がせて答申を出させたのに、それを何ら顧みないで、いまごろ何を言うのかということになると思いますが、ひとつ自治大臣として責任をもって善処されることを要望いたしまして、私の質問を終わります。
○吉田委員長 阿部昭吾君。
○阿部(昭)委員 私は、短い時間、簡潔にお尋ねをしたいと思うのでありますが、明春行なわれる統一地方選挙を前にいたしまして、先般地方の町村議会議員の皆さんやあるいは町村長の皆さん、あるいはまた選挙に直面をしております市長、市会議員といったような皆さんから、こういうお話をされたのです。
 いま農村の過疎地域を中心にいたしまして、ものすごく大ぜいの皆さんが長期の季節出かせぎ者として、選挙人名簿に登録をしております居住地からはるか離れた地域に出かせぎに出ておる。この皆さんの投票が、ほんとうに現行の不在者投票の制度の中で保障されるのかどうかということになると、残念ながら保障されない。そこで、いま私は革新政党の立場でありますから、この皆さんが――あなた方などは、組織に基盤を置いておるので、どっちかというと町場で選挙をやっておる。したがって、われわれ農村の地域で多くの支持を得ておる者の立場は、なかなか理解できないかもしれないけれども、実際上選挙になると、ある意味では百万人とも呼ばれ、ある意味では百二十万人もいるともいわれておるこの季節出かせぎ者の皆さんの投票権が保障されないということになれば、これは公平を欠くんじゃないだろうか、こういう意味のお話を――実は私も、いままでそのことをそんなに深く考えたこともなかったのでありますが、つい先般、今国会が始まりましてから陳情等に参りました町村会の議員の皆さんや市議会の議員の皆さん等から、そういうお話を受けましたので、この場合にやはりすべての有権者の投票権を保障するということが、これは単なる一つの政党の党利党略の問題としてではなくて、選挙というものの基本的な立場からいって当然に考えなければならぬのじゃなかろうか、こう考えまして、いまも与党のほうの理事の皆さんとも、いろんな意味の意見交換を進めつつあるところでありますけれども、この場合根本的な問題について、自治大臣のほうから御意見をお聞かせいただきたいと思うのであります。
○中村(啓)政府委員 阿部委員から御指摘のございました不在者投票の制度につきましては、確かに選挙当日の投票の例外ということで、従来制度はかなり厳格にできておりました。しかし、その制度はかなり整備されておりまして、それで利用不可能とは言いかねると申しますか、そういうそしりを受けないような仕組みにはなっておりました。ところが、だんだんと選挙運動期間が短くなるというふうなことになってまいりましたので、確かに出かせぎに行っている人たち等で、選挙人名簿に登録されております住所のあるところから離れたところにいて働いておる、そういう人たちにとりましては、選挙運動期間が短くなりましたために、事実問題としていまの不在者投票制度に全く全部が乗っかり切れるとは言いかねるという面の出てまいりましたことは、事実かと存じます。今回提案しております中にも、不在者投票制度をもう少し手軽にやっていただけるような道を開きたいということでお願いをいたしているところでございますので、阿部先生御指摘の問題点というものにつきましては、私どもはやはり前向きで対処しなければいけないというふうに考えているところでございます。
○阿部(昭)委員 大臣にお伺いいたしましたら、技術的に部長さんのほうから御答弁があったのでありますが、現行法の本法四十九条、それから施行令の第五章五十条以降の条項をずっと見てみますと、厳密にいって出かせぎ地がたとえば東京で、それから開票さるべき場所がたとえば北海道あるいは九州ということになりますと、文書で郵送されるというと一往復半ということになるのであります。そういたしますと、都会議員の選挙は今度ないわけでありますが、東京都ではあまり出かせぎはないと思いますが、それでも例外があると思いますけれども、道府県会議員の選挙期間が十二日間、この十二日間に郵送によって郵便を一往復半行なうということは、実際上物理的に不可能だというのが、現場の選挙管理に携わっている皆さんの意見であります。いわんや市長選挙、市議会議員選挙の十日間にやはり同じように一往復半しなければならぬ、これは全く不可能です。いわんや町村長選挙、町村会議員選挙の七日間の選挙期間中に一往復半の文書の行き来をやらなければならぬということは、もうまるっきり不可能だ。そこで二、三日前に私のところに参りました、これはある自民党の町会議員さんでありますが、これから私は現場を回っていくのだといって、おみやげをたくさん持ってまいりました。いなかのほうからテープに吹き込んだ家族の声か何かを持ってきて、これからあと、まとまって出かせぎをしている場所を何カ所か回っていく、そしてその皆さんに、四月二十六日前には何とかひとついなかに帰ってきてくれということを実は頼みにいこうと思っているのだ、七日間にとてもじゃないが、いなかの選挙は大体部落で固まって推薦したりしてやっておりますから、そのうちの有権者の四割もの皆さんが季節出かせぎに出てきているという山間地の農村部では、もうどうにも選挙のめどが立たぬというのであります。今度現場をいろいろ回って、何とか四月二十六日以前に帰ってくれということで、部落の区長さんを伴って町会議員さんが頼みにいくのだ、こういう話であります。
 せっかく不在者投票という道を選挙法は確立している。これはやはりすべての有権者の投票権というものを保障するという立場に立って、この四十九条の不在者投票の制度というものが確立されていると思うわけであります。そういう意味では、七日間の少なくとも町村会議員あるいは町村長選挙というものが、その間に文書で一往復半ということは物理的に不可能なことであります。ですから、告示以前の段階で一定の、一往復半の一往復分くらいの手だては、きまっておる日程でありますから、あらかじめ完了しておって、告示になったならば一往復半の半分のそれだけで――たとえばいま出かせぎに来ておる。選管へ告示と同時に出かけていって投票すれば、直ちに郵送になって、投票箱に必ず入って投票に間に合う。これくらい何かやらなければ、私はやはり、この法の精神の基本であると思われます、すべての有権者の投票権を保障するということがくずれるのではないかと思うのであります。これは党利党略じゃないのです。ある意味で、私の地域なんかはそういうことをやると、わがほうは案外職場中心にかたまってやっておりますから、党利党略の観点からいえばいろいろな問題があると思う。しかし、少なくともすべての有権者に投票権を保障するという法のたてまえからいくと、現行のように、短い選挙運動期間中に投票権が保障されないという不在者投票の現行の具体的やり方を、現状に適合するように改めていく必要があるのではないかと思うのでありますが、技術論のことはあとでまたお詰めいたしますので、ぜひひとつ大臣のほうから、基本的な問題に対するお考えをこの際聞かしていただきたいと思います。
○秋田国務大臣 基本的には、もちろん地域住民の意思が正しく、なるべく端的に反映をするような選挙制度にすることが望ましい。今回いろいろ不在者投票の範囲と申しますか、便宜を拡張いたしましたのもその趣旨でありまして、出かせぎの方につきましても、当然そういうような措置がとられるべきことが至当であろうと考えます。この点については技術的に検討をさせまして、できるならばなるべくさせたい、こう考えます。
○阿部(昭)委員 大臣の非常に前向きな御答弁、ありがたいのでありますが、いませっかく与党、野党の理事さんの中で具体的な意見の一致を見る努力が行なわれている最中であります。したがって、今度の選挙は明春の選挙ということで日程は定まっておる、こういう情勢にあるわけでありますので、少なくとも今度の臨時国会の間にこのかっこうが煮詰まらなければ、末端の選挙管理に携わっておる方々の対応のしかたも定まっていかないと思うのであります。そういう意味でぜひひとつ大臣のほうから、当面する明春統一地方選挙に適合できるように、残念ながら、いま農村の状態では過疎地域を中心といたしまして、出かせぎというものを避けて通るわけにいかない状態になっているので、こういう実情にかんがみまして、明春の選挙の関係に適合するように、間に合うように、今度の国会でこの措置が行なわれるよう特別の御配慮をお願いしたいと思うのでありますが、この面もぜひひとつ前向きにお願いしたいと思うのです。
○秋田国務大臣 なるべく御趣旨に沿うように、できるだけのことをしてみたいと思います。
○阿部(昭)委員 部長さんよろしゅうございますか。――以上で終わりたいと思います。
○吉田委員長 次回は明九日水曜日、午後一時理事会、午後一時三十分委員会を開くこととし、本日はこれにて散会いたします。
   午後三時三十七分散会